危险的生意：
军售在美国外交政策中的作用
ByA.TrevorThrallandCarolineDorminey
摘要
美国的军售政策正在失控。自年以来，美国已向个国家出售了价值超过亿美元的主要常规武器和相关军事支援。仅在特朗普就任总统的第一年，他就以前所未有的速度签署了潜在销售价值高达数千亿美元的军售协议。
尽管总统宣称每笔订单都是美国的胜利，但一项针对年以来美国军售情况的分析指出，军火贸易是一种高风险的生意。美国一再向那些存在致命冲突的国家和人权状况堪忧的国家出售武器，在这种情况下，已经无法预测武器最终将在哪里使用或如何使用。美国已经不止一次地与美国武装的对手作战。
支持者认为，军售可以通过增强盟国的军事能力来加强美国的安全，能够制衡交易国的行为和政策，还能在强化国防工业基地的同时刺激美国经济。我们认为军售的经济效益是可疑的，它们的战略效用远比大多数人意识到的更具不确定性和局限性。军售也对美国、对购买其武器的国家以及美国武器流入的地区造成了一系列消极的、意想不到的后果。
华盛顿对军售的历史信念严重误判。美国应该修订其军售政策以改进风险评估过程，禁止向消极后果产生风险极高的国家出售武器，对直接加强美国安全的国家限制销售。
引言
军售应该在美国外交政策中扮演什么角色？尽管一些重大交易曾引发短暂讨论，如特朗普与沙特阿拉伯于年宣布的亿美元协议以及向乌克兰出售武器的决议，但就华盛顿向全球范围内的盟国和非盟国出口大量武器是否明智这方面并没有什么实际争论。自年《武器出口管制法》（ArmsExportControlAct）通过以来，国会有权取消军售交易，却并未对此造成任何阻碍。自9/11以来军售速度有所增加。从年到年，美国向个国家出售了价值约为亿美元的武器和相关军事支援。仅在特朗普就任总统的第一年，就同沙特阿拉伯达成高达亿美元的军售协议，并通知国会与其他42个国家签署了笔价值超过亿美元的交易。尽管在过去20年中美国因竞争加剧而丢失一定市场份额，但仍在年至年的全球军售贸易中占据33%的最大份额。
目前，支持军售的一方主要基于三个原因。首先，支持者认为军售可以强化盟国的军事能力，使其能够威慑和遏制敌人，促进中东和东南亚等关键地区的稳定，从而加强美国的安全。其次，他们认为军售有助于对交易国的行为和外交政策施加影响。最后，支持者认为军售能够通过降低五角大楼的单位成本，为美国经济和财政收益带来福音的同时，有助于确保美国国防工业基地的健康。
然而，我们认为华盛顿相信外国武装势力的明智性是存在严重误判的。效益往往被放大，缺点却常常被忽视，尤其是国防工业及其拥护者长期夸大军售的经济利益。即使数字再大，单凭经济收益也不值得颠覆战略考量。更重要的是，军售的战略赤字已严重到足以压倒最乐观的经济论据。在本篇分析中我们考虑的是支持与反对军售的战略案例。
军售造成了一系列消极的、意想不到的后果，即使为了支撑实现对其它国家的主要或自由支配权的宏图伟业，也需要更为谨慎和限制的方法。在那些倾向更为克制的美国外交政策的人看来，从事军火贸易的预期收益甚至更小。即使那些美国希望有武装力量的国家，也很少需要来自美国的武器，而且限制军售能使美国更具外交灵活性和道德权威。鉴于这些巨大风险和不确定回报，美国应该大幅减少国际军火销售。
为了展开我们的论点，我们首先在第一部分对美国9/11以来的军售情况进行定量分析，以说明近期危险的军售纪录。第二部分将对美国军售政策的历史进行简要说明，为当前进程分析提供背景。第三部分概述军售支持者的案例，第四部分则概述反对者的案例。最后，我们以简要讨论军售贸易时政和一系列政策建议作为结束。
9/11以来的军售：评估美国军售风险
为了遵守《武器出口管制法案》，美国政府必须对军售进行风险评估，以防产生不想要的结果。这一要求是有道理的，因为历史表明军售可以导致一系列消极的、意想不到的后果。这些后果以多种形式出现，从影响美国的——例如国外冲突中的反作用与牵连，到影响整个地区的——例如不稳定性和分散性，再到影响受援国本身的政权稳定的——例如产生压迫并增加军事政变的可能性。武器将被如何使用，特别是在未来几十年的过程中将被如何使用是难以预测的，但历史证明了诸多因素更可能导致消极结果。然而遗憾的是，即使对美国军售订单进行粗略的回顾也清晰地表明，白宫、五角大楼、国务院这些参与批准潜在销售的部门，全都没有认真对待风险评估过程。
从历史上看，美国几乎向任何想要购买武器的国家都进行过军售，这表明风险评估过程已被操纵而成了一个空架子。从年到年，美国向全球个国家交付了亿美元的武器，其中有32个国家至少购买了10亿美元的武器。沙特阿拉伯王国是美国最大的客户，购买了价值亿美元的武器，包括F-15s和一系列直升机、海军装备以及相关军需用品。如表1所示，前十位客户共计购买了亿美元的武器，占到年以来美国全球出口总额的三分之二左右。鉴于世界各地的混乱、不稳定和冲突，很难想象何种审批过程能够评估全球约多个国家中有多达个国家成为美国武器的买家是安全的结论。
表1美国武器购买客户前十名，-
国家
销售总额
1.沙特阿拉伯
亿美元
2.埃及
亿美元
3.以色列
亿美元
4.台湾
亿美元
5.澳大利亚
亿美元
6.日本
94亿美元
7.韩国
93亿美元
8.伊拉克
89亿美元
9.英国
66亿美元
10.阿联酋
63亿美元
注释：这些数据仅包含已经销售和交付的武器，不包括特朗普总统与沙特阿拉伯于年5月签订的潜在销售额在未来几年内高达亿美元的军售协议。
此外，美国向那些明显即将面临风险的国家出售武器的历史已久。从年到年，美国向59%的高级别冲突国家出售小武器和轻武器，向35%的高级别冲突国家出售主要常规武器。美国发生低级别冲突的国家中的66%出售小武器，向其中的40%出售主要常规武器。正如一位作者指出，在年全世界50起正在进行的种族和领土冲突中，美国至少向交战一方提供武器的有45起。9/11以来，美国向冲突中的至少两方售卖武器：沙特和也门，土耳其和库尔德。
为了对年以来美国武器受援国进行风险评估，我们对以前的研究进行分析，以确定与短期和长期消极结果最为相关的风险因素。不幸的是，并没有硬数据能证明这些风险因素和消极结果可能性之间的精确关系，我们认为应当包括在内的某些风险因素的数据也同样完全缺乏。例如，一个国家之前对美国武器的使用（和滥用）显然是评估的最重要因素之一。然而，不管是政府还是学术研究都不存在这样的评估，因此我们采用一种保守的方法，直接假设风险因素和消极结果在数据上具有相关性，在此基础上建立一个总体风险指数，而不是试图对每个特定风险因素的影响做出精确预测或是推测那些我们无法衡量的因素所产生的影响。
注释：奥巴马执政期间美国对外军备销售额（图源：美国国防部国防安全合作局(DSCA)）
我们考虑的第一个风险因素是受援国的稳定性。我们认为，脆弱的国家其合法性也同样脆弱，其提供服务和保卫自身领土的能力很弱，或者无法管理边境冲突，在这些国家武器的分散和滥用会构成更大风险。研究还表明军事援助会增加军事政变的可能性，这一结果在脆弱国家的可能性更大。为衡量这一因素，我们采用了脆弱国家指数（FragileStatesIndex）中每个国家的最新得分，该指数是通过考察一系列经济、政治和社会因素来确定一个国家的脆弱性。
我们看到的第二个风险因素是国家对待本国公民的行为。我们假设那些人权表现不佳或者经常对本国公民使用暴力的国家，在短期或者长期内滥用武器的风险更大。我们依靠两个数据来源来衡量这一点：自由之家的世界自由（FreedomintheWorld）排名可以评估“世界各地的政治权力和公民自由的状况”，国务院的政治恐怖度（PoliticalTerrorScale）能够更具体地衡量一个国家对其公民使用酷刑和暴力的情况。
最后，我们考虑的是每个国家参与的内部与外部冲突的程度。我们假设处理广泛恐怖主义和叛乱活动或积极参与国家间冲突的国家也展现出具有较高产生消极后果的风险，比如分散、反作用、牵连、冲突和侵犯人权。尽管美国可能有很多理由向参与这些冲突或处理恐怖主义的国家提供武器，但造成消极后果的风险依然存在。为了评估这些因素，我们依靠全球恐怖主义指数，即乌普萨拉冲突数据项目(UCDP)和奥斯陆和平研究所(PRIO)跟踪每个国家参与战争及小型冲突的情况而公布的武装冲突数据库(UCDP/PRIOArmedConflictDataset)来衡量一个国家恐怖主义的范围。
为了衡量向某个国家出售武器的风险，我们将这五个指标的得分合并为一个风险指数得分。由于这些测量均采用不同规模，我们首先将其分成三类：低风险、中等风险、高风险。例如，将“不自由”国家编码为高风险（3分）；“部分自由”国家为中等风险（2分）；“自由”国家为低风险（1分）。其结果是风险指数从5（五个指标都为“低风险”的国家）到15（五个指标都为“高风险”的国家）。
为了便于报道，我们将结果分为四个风险类别。将每项测量评分均为“高风险”的五个国家定为最高风险级别。另一方面，最低风险级别包含在所有五项评分中均被评为“低风险”的38个国家。在这之间还有两个类别，分别是高风险级别（64个国家）和中等风险级别（60个国家）。表2揭示了各类风险级别的国家分布情况以及自年以来各类武器的平均销售总额。
表2风险评估分数和国家分布
通过分析直接得出三个重要观察结果。首先，世界上存在大量风险客户，而美国向其中大多数出售武器。有35个国家（21%）至少在两项指标中被评为最高风险级别，72个国家（43%）在五项指标中至少有一项属于最高风险级别。谈及军火贸易，根本没有多少安全保障可言。
其次，数据充分证明美国并不区分高风险客户和低风险客户。对最高风险国家的平均销售额高于最低风险国家。例如，考虑到指数的离散部分，在全球恐怖主义指数中被列为“最高风险”的22个国家平均向美国购买价值19.1亿美元的武器，有28个处于高级别冲突中的国家平均购买29.4亿美元的武器。
将风险评估框架应用到被列入禁止购买美国武器的16个国家能够很好地说明我们这一方法的有效性。被禁售国家的平均得分为11.6，其中12个国家为10分及以上。最高得分国家为叙利亚、苏丹和刚果民主共和国，伊朗、厄立特里亚和中非共和国也紧随其后，但显然这些国家不是美国武器应该销往的对象。尤为令人不安的是，美国正好在禁售前的几年向其中几个国家出售了武器，当时大多数风险其实已经显而易见。此外，美国的客户名单上有32个国家的风险值高于禁售国家名单的均值。这令我们更加担忧美国政府不会停止向那些明显会造成消极后果的国家军售。
第三个主要观察结果是，对军售的不加辨别是危险的。简单来说，我们的风险评估是预测消极后果的有效指南。在五项指标中均被评为高风险的五个国家清晰地表明了军售的风险。它们自9/11以来平均购买了价值18亿美元的美国武器，包括利比亚、伊拉克、也门、刚果民主共和国和苏丹。回想起来，这五个国家被各类指标归为“恐怖无处不在”，“不自由”，“最脆弱”，“恐怖主义影响严重”以及被卷入高级别冲突。这些政府利用购买的美国武器进行压迫，侵犯人权，并使血腥的内战不断延续下去。
在高风险级别中，每个国家至少有一项指标为“最高风险”，有30个国家至少有两项指标为“最高风险”。这类国家还呈现出了军售造成的各类意想不到的后果。阿富汗、埃及、索马里和乌克兰位列其中。该群体在这一时期共计平均花费为13.8亿美元。自9/11以来，沙特（12分）入侵也门，干预突尼斯和叙利亚，并与卡塔尔发生危机，同时侵犯人权和政府压迫的纪录也在不断延续。这一类别的其他国家如阿富汗（14分），自9/11以来一直与美国陷入适得其反的冲突并延续至今。
即使向低风险国家军售也不代表没有风险。例如低风险类别中与也门陷入冲突的阿拉伯联合酋长国，以及有着危险邻国的格鲁吉亚。最后，最低风险类别中还包括大多数北约国家、台湾、韩国和其他一些政府稳定的小国，如位于周边友好的巴巴多斯和格林纳达。这些国家存在分散、动乱、滥用武器进行压迫的风险较低。然而在某些情况下，军售可能会增加局势紧张和冲突的可能性，从而改变地区权力平衡。例如，作为欧洲保障计划的一部分，美国向北约盟国出售武器令俄罗斯领导人感到不安。同样地，台湾本身不是一个高风险客户，然而对台进行军售却加剧了中美之间的紧张关系。
简而言之，即使是相对简单的风险评估也清晰地表明，美国的政策是出售武器给任何负担得起的国家，而并不关心其后果。尽管美国将最先进的武器限制在盟国，并且禁止销售与大规模杀伤性武器有关的材料，但它几乎把其他所有的武器出售给了卷入州际和国内冲突的国家，有着可怕人权纪录的国家，以及有可能使美国陷入意外冲突的国家。
如何走到这一步的？美国军售政策的演变
四个重要转折点界定了美国军售政策的演变。第一个是第二次世界大战的结束和冷战的初始。尽管美国政府在第一次世界大战后涉足国际军售，但直到二战后才开始大规模地进行军火转让。随着冷战的升温，联邦政府对新系统研发的投资急剧上升，国际对美国武器的需求也不断增加。美国和苏联之间的竞争促进了全球军售的繁荣。冷战期间，美国将军售作为防御西欧的一个关键因素，以及遏制苏联和共产主义蔓延的更广泛战略。
美国军售历史的第二个转折点是《武器出口管制法案》的通过和现代军售程序的建立。虽然警惕着被卷入未来的越南战争，但为了保持美国的全球领导地位，尼克松总统把军火转让转变为一种不用对外派遣美军而“运用武力和施加影响”的方式。由于没有立法约束总统对军售的使用，尼克松能悄然而迅速地增加军售，而且大多数情况下不需要通知国会或公众。随着政府将武器运送到伊朗、柬埔寨和老挝，尼克松对这一战略的拥护导致20世纪70年代早期的军售增加了十倍。
尽管尼克松的反共战略策略得到了两党的支持，但尼克松的政策本身在某些情况下导致了消极后果。《武器出口管制法案》的拥护者——参议员盖洛德·尼尔森致力于通过法案以打击他认为危险的秘密：“外国军售是美国在军事活动中没有经过充分考虑的重大外交政策决定。它过去曾让我们陷入困境，并且很容易重蹈覆辙。”随着越南战争和对老挝与柬埔寨进行秘密轰炸激起众怒后，这些担忧促使国会改革军售政策以试图遏制白宫。
这些努力的结果就是年通过的《武器出口管制法案》。该法案对美国向外国出售武器的程序做出了四大改变。首先，它正式确定了行政部门在谈判和批准军火交易方面的主导作用，主要职权划分给国务院和国防部。其次，为了确保透明度，该法案要求白宫当交易超过一定限额必须通知国会。第三，这项法案要求白宫对每个提议的军售合同进行政治军事风险评估，以确保国家安全利益能够承担任何潜在的消极后果。最后，国会保留在正式通知30天内通过决议来阻止白宫军售交易的权力。
然而，与《战争权力法》（WarPowersAct）和年代旨在遏制总统权力的其他改革一样，《武器出口管制法案》的书面意义看起来要大于其实践意义。实际上，这一行为几乎没有限制白宫的军售工作。最根本的是，尽管宪法明确将国会确定为监管对外贸易方面的政府领导部门，但国会在军售政策方面并未发挥足够重要的作用。美国国会几乎完全放弃了其权力，而不是通过构建程序来要求对每项重大交易进行批准，或是要求对进行中的交易进行年度审查和批准。
一种善意的解释是：国会认识到，尽管过去存在问题，但有效的外交政策需要像总统这样统一权力，而且法案不应该对总统过于束缚。不过另一种解释是：国会几乎没有在军售过程中发挥积极作用的动力。事实上，国会受到的激励主要是让成员更多地支持军售。公开反对总统的做法通常在政治上是不明智的，特别是对总统本党的成员。即使对反对党来说，支持重大军火交易也是好的政治策略，因为它不仅有助于维护美国国家安全，也有利于支持美国工业和美国就业。所有的州和许多国会地区都是国防工业所在地;在许多地区，国防工业占主导地位。因此议员反对军售可能意味着失去国防工业的财政支持以及其所在地区的选票。此外，国防工业游说团体在华盛顿特区非常活跃并且关系良好，在过去十年平均每年花费超过1亿美元用于游说。因此，国会中很少有人挑战政府的军售计划的权威，并且国会将自己降级为橡皮图章的角色。理论上，《武器出口管制法案》允许国会在最后一刻阻止有问题的交易，但由于涉及到现实问题和政治阻碍，自《武器出口管制法案》成为法律以来，国会几乎没有这样做过并且没有通过任何阻止军火交易的决议。
部分归结于国会的不作为，风险评估要求一般不会限制美国出售武器，即使是向那些不应该得到武器的国家。《武器出口管制法案》以书面形式规定了风险评估的合理标准。该法律规定：“颁发出口许可证的决定……应考虑到该物品的出口是否助长军备竞赛，助长发展大规模杀伤性武器，支持国际恐怖主义，增加冲突爆发或升级的可能性，以及妨碍双边或多边军事控制或防武器扩散协议或其他限制的发展。”
注释：年购买美国军备的国家排行
政府还强调了避免军售造成消极结果的重要性。奥巴马总统于年1月发布第27号总统政策指令，这项最新的关于军售的总统指令明确了一系列将被纳入风险评估的标准，并宣布“所有军火转让的决定都将由一组标准为指导，在保障美国国家安全的合法军火转让与盟国及其伙伴的军火转让之间保持适当平衡，要遏制能提高敌对国家军事能力、助长人权侵犯或者违反国际人道主义法、及其他破坏国际安全的军火转移。”
然而美国军售的纪录表明，行政部门往往很少努力去进行实际的风险评估。在无需担心国会监督的情况下，行政部门风险评估更像是日常的文书工作，而不是认真衡量军火交易的积极和消极后果。结果就是，几十年来美国已经将武器转移到相对明显能预测出会造成消极后果的高风险国家或地区。不过在大多数情况下，短期动机超过了对长期可能性的考虑。
冷战的结束标志着美国军售政策的又一重要转变。在冷战期间，美国把武器出售给相对密切的盟国和联盟国家圈子。但随着苏联解体，意识形态和政权类型不再成为商业的障碍。抢占全球军火工业市场份额和获取利润的景愿为美国军售提供了助力。克林顿总统是首位将经济理由纳入官方政策的总统。克林顿在年的指令中指出，“对美国工业和国防工业基地的影响”将是他做政府决策的一个关键准则。随着先前限制的解除，许多国家转向美国来升级其苏联时代的武器装备，或者补充因内战而耗尽的军武。因此，美国将客户群扩大到冷战边界之外。例如，克林顿政府仅在年就批准了创纪录的亿美元销售额，占第三世界军火市场份额的72％。
9/11恐怖袭击标志着美国军售政策的最新转折点。为了应对袭击，乔治·W·布什和奥巴马政府均促进了军售的繁荣，为外国政府提供了前所未有的美国军火。自9/11以来，美国向个国家交付了价值超过亿美元的武器，这还不包括特朗普迄今为止向沙特出售的亿美元潜在销售额以及政府宣布的额外亿美元的潜在军售。可以预见的是，反恐怖主义任务的紧迫性意味着在不严格的风险评估过程中被进一步削弱。以前被禁止购买美国武器的国家，无论是因为侵犯人权还是参与持续冲突，只要他们声称这些武器将有助于打击恐怖主义，就在9/11之后成为了客户。两任政府还增加了对阿富汗、伊拉克、以及该地区的其他一些国家，包括沙特、阿联酋、卡塔尔和约旦在内的军售，理由是这将有助于促进地区稳定和援助反恐怖主义。特朗普政府在第一年延续这一趋势，更加强调经济机遇，甚至进一步忽视这些客户的人权记录。表1显示了自9/11以来购买美国武器的国家。
支持军售案例
几乎没有什么工具可以像军售这样用来实现众多外交政策目标。美国向北约盟国出售武器，以确保其保卫西欧的能力；向世界各地的友好国家政府军售以应对叛乱和有组织的犯罪；向太平洋的盟友军售（缓冲以抗衡中国军事力量的崛起）；向以色列和许多阿拉伯邻国军售以努力维持地区稳定和对中东事务的影响。美国利用军售以及切断武器供应的威胁，致力于影响人权政策，帮助结束冲突，获得军事基地以及鼓励公平选举。自9/11以来，美国武器销售的新焦点一直是支持全球的反恐战争。
尽管军售的用途很多，但它是通过两种基本机制影响外交。第一种涉及利用军售改变受援国与其邻国之间的权力和能力平衡，从而帮助盟国赢得战争或威慑对手，促进当地和区域的稳定，或支持友好政府抵御叛乱和其他内部挑战。冷战时期，美国的军售成为阻止苏联入侵西欧的更广泛战略的一部分。在9/11袭击事件发生后，美国向阿富汗和伊拉克出售武器，以增强其击败塔利班、基地组织和伊斯兰国的能力。美国希望通过向台湾、日本、韩国和澳大利亚出售先进武器，以平衡中国崛起的力量和促进区域稳定。虽然具体目标不同，但因果机制在本质上相同的：利用军售将权力平衡转向更有利于美国利益的方向。
第二种机制涉及利用军售对其他国家的行为产生杠杆作用。作为世界上最先进和最受欢迎的武器制造国，美国至少可以在某种程度上决定出售某些武器的条件。正如安德鲁·夏皮罗（AndrewShapiro）所说，“当一个国家获得美国先进的防御系统，他们不仅是简单地购买产品来增强他们的安全，而是同样在寻求与美国的一种关系……这种参与有助于建立双边关系，并为受援国与美国保持良好关系创造有力的激励机制。”
当美国为一个国家提供大量军事能力时，美国的影响力被认为是最有效的。例如，在美国要求以色列停止向中国出口国防的压力下，一位以色列官员承认：“如果每年向以色列提供20亿美元的军事援助的美国要求我们不向中国出售任何东西，那么我们就不会出售。如果美国人决定我们同样不应该向其他国家出售武器，那么以色列也别无选择只能服从。”
美国利用军售鼓励各国在联合国为美国投票，支持或采纳亲西方和亲美外交政策，说服埃及和以色列接受和平协议，并在希腊、土耳其、肯尼亚、索马里、阿曼和菲律宾等地获得军事基地。冷战之后，美国还试图将军火转让与客户国家的人权和民主化联结起来。
军售对总统有吸引力的主要原因有三个。首先，与派遣美军队、向其他国家提供明确的安全保障或者进行直接的军事干预相比，军售的风险更小，甚至范围更广。在盟友或伙伴可能与邻国发生冲突的情况下，提供武器而非在国外驻军可以减少美国陷入危机或冲突的风险。台湾就是一个武器代替军队的例子。另一方面，如果美国对已经发生的冲突感兴趣，军售就可以用于尝试实现其军事目标，而不是将美国士兵（至少只是很少的一部分）置于危险的境地。这种战术已经成为美国反恐战争的一个核心要素。美国向阿富汗和伊拉克出售（并直接转让）武器以支持它们与塔利班、基地组织和伊斯兰国的战斗，也曾向沙特阿拉伯军售以支持其在也门的战争。在这些情况下，军事风险特别是美国伤亡风险的减少，也有助于减少其政治风险。如果美国总统必须派遣美军到某一国家，否则就要放弃对该国的支援，那他可以选择向这个国家出售武器，并且不用承担对外派遣美军的政治后果。
其次，军售是一种极其灵活的治国手段。与生硬的军事干预或条约涉及的长期承诺和复杂政治相比，军售可采取的形式可大可小，可以一次进行或持续进行；根据具体情况，它们可以相对较快地增减和起止。此外，向一个国家出售武器并不会禁止美国向任何其他国家出售武器。由于美国武器的能力和声望，这些武器在美国和受援国之间的各种谈判中都是有用的谈判筹码。
最后，军售代表了白宫的一种低成本和低摩擦的政策工具。与军事干预或国外派驻部队不同，军售并不依赖于国防预算或艰难的国会程序。而且由于大多数军火交易几乎没有宣传，总统们不必担心需要获得公众的支持。因而，总统可以随时单方面地达成一项军火交易。此外，大多数政治领导人将军售当作美国的一项经济利益，所以总统在绝大多数军火交易上得到的鼓励要远远超过阻拦。不可避免的是，军售成本低且易于实施这一事实意味着总统能频繁地接触到这一手段，即使这不一定是完成这项工作的最佳工具。
反对军售的案例
在适当的情况下，军售的确可以成为有效的外交政策工具。但更多的时候，我们认为美国军售的效益具有极大的不确定性和局限性，无法抵消它们经常导致的消极后果。虽然总统们因为相对容易使用而喜欢这一工具，但在大多数情况下，军售并不是实现美国外交政策目标的最佳途径。从根本上减少军售的战略取决于四个相关论点。首先，军售对提升美国安全的作用不大。其次，非安全方面的利益远比军售支持者所认为的更为有限和不确定。第三，军售的消极和意外后果比大多数人意识到的更为普遍和危险。最后，停止军售可以为美国带来巨大外交利益。
军售对美国国家安全没有什么直接效益
在战略层面上，美国处在后冷战世界的一个极其有利的安全环境中，大多数军售对提升国家安全状况几乎毫无帮助。由于地理位置优越，邻国友好（以及弱小），经济强大且充满活力，核武库安全可靠，美国很少面临重大威胁。不再有执意要统治欧洲和摧毁美国的苏联。尽管中国迅速崛起，但不能（也没有理由）挑战美国的主权和领土完整。在当前时代，美国也不需要向盟国和其他国家军售来阻止对美国国家安全造成直接的重大威胁。
美国也不需要通过军售来保护本国免受“多米诺骨牌效应”或其他地区冲突的影响。美国享有埃里克·诺德林格所说的“战略豁免权”，简而言之，世界其他地区发生的大部分事情与美国国家安全无关。例如，美国花了几十年时间帮助韩国约束朝鲜，但朝鲜半岛的领土分割并不影响美国的安全。同样，中东内战和俄罗斯吞并克里米亚可能存在许多原因，但这些事件并不会威胁到美国自卫的能力。因此，向乌克兰、台湾或韩国出售武器的决定可能会严重影响这些地方的安全，不过这样做并不属于确保美国国家安全的行为。
跨国恐怖主义的威胁也无法为大多数军售提供正当理由。最根本的是，伊斯兰极端恐怖主义对美国人的实际威胁极低。自9/11以来，基地组织和伊斯兰国都没有对美国本土进行过袭击。受这些组织激励的独狼式恐怖分子曾这么做过，但自9/11以来，这些袭击所造成的美国死亡人数少于名，平均每年约有6人。利用任何战略来进一步降低这一数值的可能性都很低。美国应当接受最低反恐收益的同时承担军售所造成的巨大消极影响，这一想法具有严重的误导性。
另外，即使有人认为收益会超过潜在成本，但由于多种原因，军售在反恐战争中仍未起到什么作用。首先，大部分军售（以及我们在风险评估中考虑的）所涉及的主要常规武器不适合打击恐怖主义。自9/11以来，许多美国军火交易都涉及主要的常规武器系统，如对传统军事行动有用的战斗机、导弹和大炮等，但在打击恐怖分子方面作用甚微。比如伊斯兰国家，占有领土的叛乱是一回事，但大多数恐怖组织不会公布其所在地，也不会大规模组织聚集。
其次，过去16年来，几乎没有证据能证明直接军事干预是打击恐怖主义的正确途径。研究表明，仅靠军事力量“很少能结束恐怖主义”，这与迄今为止美国在阿富汗、伊拉克和其他地区的反恐经验相符。尽管历经政权更迭，数以千计的空袭以及为提高友好政府的军事能力所做的大量努力，美国不仅没有摧毁伊斯兰极端恐怖主义的威胁，反而引起了混乱、加剧了怨恨以及使得所涉及国家的恐怖主义程度急剧增加。鉴于美国自1年以来的经验，没什么理由期望通过对沙特阿拉伯、巴基斯坦、卡塔尔或阿拉伯联合酋长国等国家增加军售来减少恐怖主义，更不用说反美国恐怖主义了。
与此相关的是，9/11以来的许多军火交易都是以反恐为名提出的，但却与美国在全球反恐战争中的目标无关，因为它们仅向与基地组织或伊斯兰国有些许牵连（如果有的话）的政府反恐怖主义组织提供武器。尽管向尼日利亚、摩洛哥或突尼斯政府出售武器可能有助于他们打击本国的暴力抵抗，但这些国家的恐怖主义集团从未针对过美国。因此，他们这种自以为严肃的方式在自身反恐战争中推进美国反恐目标的军火交易是不合理的。
最后，军售在对抗美国本土最大的恐怖主义威胁，即早已在美国生活的孤狼式袭击者时毫无用处。如上所述，自9/11以来美国发生的成功袭击事件都不是由基地组织或伊斯兰国指导的行动造成的。事实上，自那以后只有两次挫败的尝试可以归咎于基地组织——内衣轰炸和打印机炸弹阴谋。相反，几乎所有的情况都是，已经在美国生活的人受到伊斯兰团体的启发决定自己进行攻击。显然，向外国军售对于解决这个问题没什么帮助；正如许多分析人士所认为的那样，放大国外冲突可能会使问题变得更糟。
总而言之，鉴于当今的安全环境，美国军售的战略价值非常低。不同的情况会产生不同的分析。尽管现在美国没有理由担心俄罗斯对欧洲的威胁，但在冷战时期，外交政策专家一致认为，防止苏联统治欧洲大陆对美国安全至关重要。因此，美国明智地向北约盟国提供先进武器，这一战略极大地提高了北约的作战能力，从而增强其威慑力，以确保欧洲的安全。
令人高兴的是，美国目前没有面临这样的威胁。因此，支持军售的论点不能以国家安全为由，而应以“国家利益”为依据，即从帮助其他国家提高自身安全和从维护符合一般国家利益（如区域稳定或防止战争）的层面出发。与传统认知相比，这一立场已经弱得多了。然而，对于军售支持者来说，更糟糕的是事实上军售显然不能确保实现这些目标。
军售效益的不确定性和有限性
要想在全球范围内实现权力平衡并产生影响力，很大程度上受多种因素影响，其中大部分因素处于美国控制之外。经过仔细审查，军售的大部分效益都不如支持者所声称的那么确定，也不那么令人信服。
权力制衡：控制的错觉。权力战略平衡的隐含假设是，美国能够准确预测其军售的影响。例如，如果目标是威慑，则假设军售足以在不产生军备竞赛的情况下阻止对手。如果目标是促进稳定，则假设军售实际上会缓解紧张局势和抑制冲突，而不是加剧紧张局势以及助长冲突引爆。这些假设反过来又取决于受援国和该国的邻国及对手的行事方式是否让事情变得更糟。
事实证明，这些假设通常是立不住的。尽管军售的确可以提升受援国的军事能力，但根本问题在于军售往往会引发一系列不受美国控制的连锁反应。毕竟区域平衡不只涉及到美国的利益，更关系到当地行动者的生存和安全。美国既不是对亚洲和中东等关键地区有浓厚兴趣的唯一大国，也不是武器和其他形式援助的唯一来源。同样，美国也不能支配某一地区内其他国家的看法、利益或行动。例如，虽然一个从美国获得武器的国家可能享有更强的防御能力，但它也可能享有更强的进攻能力。有了这些，一个国家对战争的潜在利益，国外干预，甚至对本国人口使用武力的评估都有可能发生决定性的转变。沙特阿拉伯最近的行为阐明了这一动态。尽管沙特解释他们的武器采购对于抵抗伊朗的压力十分必要，但沙特还在过去两年中卷入了对也门的军事干预。
同样，军售可能会加剧地区安全困境。购买主要常规武器的国家邻国也会担心这种增强的军事能力将意味着什么。这就增加了他们也去进一步武装自己的几率，或者采取其他措施使权力平衡偏向对自己有利的一方，或者在极端情况下，甚至会在受到攻击之前发动一场预防性战争。考虑到这些动态变化，通过军售来控制地区权力平衡的效果远不如支持者设想的那样积极和容易预测。
这种不可预测性甚至表现在对管理权力平衡所做的看似直接的努力上。军售支持者最基本的要求就是，美国向友好政府和盟国军售使他们能够更好地威慑对手。然而，现有证据表明现实要更为复杂。一项关于年至年的军售研究显示，向现有盟国军售对该受援国是否会成为军事袭击目标没有影响。更糟糕的是，那些非条约盟国的美国武器受援国显然更有可能成为袭击目标。
军售可以通过校准当地权力平衡来帮助美国促进和平与区域稳定的证据也并不充分。事实上，证据表明这与假设恰恰相反。大多数学术著作的结论是，军售加剧了不稳定并增加了冲突的可能性。例如一项研究发现，美国和苏联在冷战期间向敌对双方的军售（例如印度/巴基斯坦、伊朗/伊拉克、埃塞俄比亚/索马里）“助长了敌对的政治关系和不平衡的军事关系”，并且“极度破坏稳定性”。
我们还有充分的理由表明，有几个因素正在使通过军售促进地区稳定变得更加困难。美国对中国等其他大国的军事优势不断萎缩，全球军火市场竞争日益激烈，这也使得美国的军售不太可能产生决定性的影响。正如威廉·哈通（WilliamHartung）早在年时所说的那样，“在当今的军火市场上，使用军火转让来维持一个经过仔细校准的区域权力平衡的概念似乎越来越陈旧，在这种情况下，潜在的美国对手可能会从意大利或法国这些美国盟国那里收到武器，因为它也是来自前任或现任对手”。
总之，学术和历史证据表明，虽然美国可以通过军售来增强其他国家的军事能力，从而改变当地和地区的权力平衡，但通过这种方式决定特定结果的能力是极其有限的。
武器换取（没有那么多的）影响力。成功的外交政策包括鼓励其他国家以有利于美国的方式行事。如上所述，美国经常试图利用军售来产生这种必要的杠杆作用或影响力。然而历史表明，用武器换取影响力的效益主要受到两个原因的限制。
首先，军售能够产生有效杠杆作用的范围比想象中要窄得多。最明显的是，在一个国家已经同意或符合美国立场，或者在仅受军售刺激而无其它激励就能向美国立场妥协的情况下，军售毫无必要。并非全部，但在多数情况下，这个类别中包括多数美国盟国和密切伙伴。
同样明确的是，当一个国家永远不会同意遵守美国的要求时，武器换取影响力的战略也是无效的。这个类别中包括一小部分非常明显的例子，例如俄罗斯、中国、伊朗和其他潜在的对手（无论如何美国都不会对其军售）。但它还包括了一个较大的群体，他们与美国期望的不符或者相符却在政治上对该国的领导过分危险。
此外，在某些情况下，美国本身也会将军售视为一种不适当的工具。例如，《莱希法》（TheLeahyLaw）禁止美国向任何过去曾被认为发生过侵犯人权行为的特定外国军事单位提供安全援助。更广泛地讲，当受援国处于失败状态或者被卷入国内冲突以及州际战争时，军售显然是一种冒险的选择。事实上在这种情况下，对于是否有人首先选择谈判通常是不明确的，而政府的立场也是不稳定的。目前美国禁止17个这样的国家购买美国武器。只要这些国家被禁运，军售将仍然是一个与施加影响力不相关的选择。
除了这些情况之外，还有一大群国家的国防预算很小，根本不会购买足够的主要常规武器来为军售提供更多动力。在这份清单中，有多达个国家在年至年之间从美国购买了不到1亿美元的军火，其中包括委内瑞拉、牙买加和苏丹。为避免这一类别被忽视，我们需要指出，从美国角度来看，它包括了大多数规模较小和战略意义较小的国家，这些国家中的每一个都会在联合国（和其他国际组织）中投票，而且其中许多国家遭受国内冲突和恐怖主义的痛苦，使其成为美国决策制定者寻求国际影响力的潜在利益目标。
那么根据定义，武器换取影响力战略仅限于那些愿意以此妥协并改变政策（至少为了适当的价格或避免处罚）的情况。
武器换取影响力策略的第二个问题是，无论是以经济制裁、军售和禁运的形式，还是军事和外援承诺或威胁的形式，国际压力通常对国家行为的影响非常有限。尽管如此，书面上看起来强制性和购买合规性的逻辑都很简单，但研究显示，领导者的决策除国家资产负债表之外还要基于许多其他因素，尤其是领导人往往更多地白癜风有哪些表现白癜风早期好治愈吗
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