美国国务院发布的关于中国南海断续线的报告，分析和推演了断续线的三种可能解释：岛屿归属线、国界线和历史性权利线。报告认为后两者解释均不符合国际法，中国应将南海断续线定性为岛屿归属线，依据《联合国海洋法公约》主张领海、专属经济区和大陆架的管辖海域，并与相邻国家进行海域划界。然而，报告忽略中国对南海诸岛领土主权和南海海洋权益的历史经纬，以《联合国海洋法公约》否定历史性权利的习惯国际法规则，分析论证本身也存在诸多疏漏之处。报告得出的结论不是全面、客观和科学的结论，是难以成立的。
一、引言
年12月5日，美国国务院海洋及国际环境和科学事务局海洋和极地事务办公室发表《海洋界限——中国：在南中国海的主张》（LimitsintheSeasNo.,China:MaritimeClaimsintheSouthChinaSea），首次在正式的官方文件中公开陈述其对中国南海权利主张的立场，否定中国以南海断续线为代表的南海权益。
长期以来，美国一直在口头上表示对南海周边国家的领土主张不持立场，但间接指责中国的立场不符合《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）。年7月23日，时任美国国务卿希拉里·克林顿在河内对新闻界发表讲话，要求南海争端的有关各方应根据《公约》提出领土要求和关于海洋空间的权利主张，并以符合国际法的方式明确对南海的主权主张，对南海海域的诉求应该完全出于地形地貌，并要符合国际习惯法。年10月24日，奥巴马竞选团队的国安顾问、布鲁金斯学会（BrookingsInstitution）的研究人员杰佛里·贝德（JefferyBader）在华盛顿与罗姆尼亚太工作组联席会议主席弗里德贝格（Friedberg）辩论时表示，中国南海断续线与国际法是不相符的。中国的领海主张模棱两可，中国应该清楚地表明取消断续线。年1月22日菲律宾共和国外交部照会中华人民共和国驻菲律宾大使馆称，菲律宾依据《公约》第二百八十七条和附件七的规定，就中菲有关南海海洋管辖权的争端提起《公约》附件七的仲裁。自从菲律宾单方面提起南海仲裁之后，美国就背弃其在领土主权问题上不选边站队的立场，开始以多种方式，公开指责中国在南海的海洋主张，要求中国对南海断续线作出明确说明，“敦促”中国遵守国际海洋法。中国的南海断续线及在线内的海洋权利是菲律宾在南海仲裁案中的核心关切点，美国于南海仲裁案悬而未决的关键时期高调宣告其对断续线的立场和分析，给仲裁庭和 的未来走向带来的影响不容小觑。本文将对美国国务院关于中国南海断续线的报告进行分析，对其中的错谬予以批驳。
二、美国国务院关于南海断续线报告的主要内容
关于南海断续线的报告发表在美国国务院海洋及国际环境和科学事务局海洋和极地事务办公室的系列刊物——《海洋界限》（LimitsintheSeas）的第期。美国国务院发言人声称第期《中国：在南中国海的主张》，乃是其长期编纂的系列丛刊中的一期，是一份技术和法律的分析报告，美国对南海陆地地形（landfeatures）的主权归属不持立场。然而，由美国国务院下属机构撰写和出版、历45年之久、评说80多个沿海国海洋权利主张和海洋边界是否符合国际法的系列刊物《海洋界限》，没有反映美国政府的立场，恐怕是难以取信于人的。
美国国务院关于南海断续线的报告全文共24页，分为五个章节，分别是：引言、断续线地图、分析的依据、分析和结论。报告的基本内容可以归纳为三个部分：南海断续线的基本情况、南海断续线的法律性质分析和最终结论。
部分介绍了南海断续线的基本情况，包括断续线的起源和发展、断续线的各段线的地理位置、法理依据等。这一部分的描述基本是客观的。但在法理依据部分，该报告认为判断海洋主张合法性的法理依据只有《公约》，这显然是错误的，下文将详细阐述。报告特别指出，历史性海湾（historicbay）和历史性所有权（historictitle）的确立应具备三个要件：主张国在争议海域权力（authority）的行使应当公开、有效和众所周知；权力的行使应有连续性；其他国家默认了主张国行使权力的行为。但报告得出“关于历史性主张的国际司法实践仅限于海洋划界和陆地领土主权争端，以及关于直线基线包围的近岸水域争端”的结论，却是有失公允的。
第二部分是报告的主体。根据中国的立法和政府声明，报告推断出断续线可能的三种解释，并分别就每种解释是否符合国际海洋法做出分析。报告中的 种解释是“岛屿归属线”（DashedLineasaClaimtoIslands），即断续线仅表明中国对线内岛屿或岛群的主权主张。按照这种解释，中国在线内的海洋主张仅限于《公约》规定的从中国大陆和南海中的“岛屿”向外延伸出的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。报告认为，如果中国仅主张断续线为岛屿归属线，是符合《公约》的。但由于南海相关岛屿的主权存有争议，中国依据这些岛屿产生的海域主张也是有争议的，中国仍须依据《公约》与邻国进行海洋划界谈判。
第二种解释是国界线（DashedLineasaNationalBoundary）。报告认为，如果中国主张断续线是与邻国之间的国界线，则是违反国际法的，理由有三：一是中国无权单方面划定与邻国的海上边界，相邻国家之间的海洋界限应依照国际法由双方协议划定，或提交国际司法机构裁决；二是在南海海域划界中，中国所主张的偏远小岛的作用不能大于南海周边邻国的大陆，因而中国与邻国之间的海洋界限不能划在远离中国主张岛屿、而更靠近邻国大陆海岸的位置；三是断续线中的部分线段不仅更靠近南海其他国家的大陆海岸，而且与中国所主张的陆地（landfeatures）的距离大于海里，超出了《公约》所允许的 权利主张范围。
这种分析缺乏充分的证据。历届中国政府从未主张或宣布断续线内海域是中国的内水或领海。事实上，年中国政府公布西沙群岛的领海基线，在法理上排除了将断续线作为国界线的可能。退一步讲，即便断续线是中国在南海单方面划定的海洋界限，这一做法也有情可原。一位美国学者就指出，对于每个有领土争议的国家而言，包括南海的其他声索国，在谈判之前先在地图上单方面划定大大超过解决争端时的妥协方案的界线，是各国的惯常做法。断续线在中国国内地图中明确标示为“未定”国界，可以作为在国际上提出的临时界线。
第三种解释是历史性主张线（DashedLineasaHistoricClaim）。报告在这一部分的分析从两个层面展开，试图论证历史性主张线的解释也是有违国际法的。首先，报告否认中国在南海已经做出历史性主张。原因是中国在9年5月提交联合国秘书长照会之前从未将“历史性主张”（historicclaim）正式、公开和明确地告知国际社会，也未在线内海域持续地行使权力，不能满足形成历史性权利的基本要件。其次，即使中国提出了历史性主张，这一主张也是违反国际法的。报告以《公约》作为论证的 依据，认为正是由于《公约》在专属经济区、大陆架和公海的条款中没有明文规定历史性权利的例外，故可推定《公约》不允许缔约国在这些海域主张历史性权利；中国也不可基于一般国际法主张历史性权利，因为作为历史性权利内容的航行、捕鱼和油气开采事项都必须由《公约》规范，一般国际法并无用武之地。与前两种解释相比，此部分的说理更显薄弱，下文将重点就报告对断续线的第三种解释进行分析和批驳。
基于以上分析，报告的结论是，只有澄清断续线的性质属于“岛屿归属线”，并依据《公约》主张相应海域，中国关于南海断续线的主张才是符合国际海洋法的。
三、美国国务院关于南海断续线报告的主要漏洞及分析
南海断续线的三种可能性及其是否符合《公约》是美国国务院报告所要论证的核心问题。中国在南海断续线内的历史性权利，特别是传统捕鱼权，是报告重点分析和否定的着力点。正是在这个部分，报告的论证自相矛盾，漏洞百出，反映出美国国务院在严肃的政治和法理问题上肢解《公约》、玩弄国际法。
（一）历史性权利可以是非专属性的权利
美国国务院报告在关于中国南海断续线的第三种解释中分析了断续线作为历史性权利线的可能性。报告论证的内容是自相矛盾的。一方面，报告承认历史性主张（historicclaim）既可以是对海域提出的主权主张，如历史性水域（historicwaters）或历史性所有权（historictitle），也可以是弱于主权的权利主张，如历史性权利（historicright）。另一方面，报告又以南海的非专属性使用为由，否定中国历史性权利主张的有效性。报告认为，越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等国也长期在断续线内的各自主张海域中开展捕鱼、油气勘探等活动，中国在断续线内的权利并不是专属性的，因而中国的历史性主张是不能成立的。将历史性权利与专属性划等号，可见逻辑之谬误。
历史性权利是在国际司法实践中逐步发展起来的包容性概念，它起源于年北大西洋海岸渔业案（TheNorthAtlanticCoastFisheriesCase）裁决中首次提出的“历史性海湾”概念。随后，年国际法院在英挪渔业案（Anglo-NorwegianFisheries）的判决中发展出“历史性水域”和“历史性所有权”的概念，支持挪威基于历史性所有权将海湾以外的某些沿岸海域主张为内水，这些水域称为“历史性水域”。在此基础上，年和年，联合国秘书处分别对历史性海湾，以及以历史性海湾为代表的历史性水域的概念展开系统研究，形成了两份报告。这两份报告使用了“历史性权利”这一新概念对历史性海湾和历史性水域进行解释，指出历史性权利不仅适用于海湾，也适用于不构成海湾的海域，如群岛内的水域、群岛和毗邻陆地之间的水域、海峡、河口和其他类似水域，并且逐渐倾向于将这类海域称为“历史性水域”。可见，历史性水域的外延大于历史性海湾，而历史性海湾、历史性水域以及历史性所有权等又都属于“历史性权利”的范畴。尽管上述子概念都指向主权性质的权利，但这不意味着历史性权利的性质只能是主权。正如美国国务院报告中所阐述的，历史性权利既可以是主权性质的历史性水域或历史性所有权，也可以是非专属、非排他、性质弱于主权的权利。后者以传统捕鱼权（traditionalfishingright）为代表。
传统捕鱼权是谋求扩大渔业管辖范围的沿海国与传统捕鱼大国之间的妥协产物。二十世纪中期开始出现的沿海国单方面扩大领海宽度和设立专属渔区的趋势，与长期在公海从事远洋捕鱼的海洋大国的利益发生冲突，传统捕鱼权或历史性捕鱼权（historicfishingright）的概念应运而生。传统捕鱼权的意义就在于，它实现了博弈双方的利益平衡：沿海国在扩大专属捕鱼权的海域范围时，应当承认并尊重其他国家在这些海域内的传统捕鱼权。传统捕鱼权之所以具有这种兼容性，是因为它并不产生主权或所有权性质的权利主张，只是一国延续其传统的捕鱼用海的权利基础。以捕鱼为内容的历史性权利的概念从诞生之初就是非专属性的，既不否定沿海国扩大的渔业捕捞权和管辖权，也不排斥其他国家在同一水域已经形成的传统权益。
在年的渔业管辖权案（FisheriesJurisdictionCase）中，国际法院认为尽管冰岛在争议水域中享有捕鱼的优先权（preferentialrights），但冰岛应当承认英国、德国两国在冰岛专属渔区内的历史性捕鱼权，尊重英、德在此水域内捕鱼的确定权利。换言之，沿海国的优先捕鱼权与其他捕捞国的历史性捕鱼权是并存的。年厄立特里亚诉也门仲裁案（Eritrea/Yemen）中，仲裁法庭也裁定岛屿的主权国也门应当确保厄立特里亚和也门两国准入和捕捞的传统捕鱼权都得到尊重。仲裁员一致裁定，即使当事方对各岛屿或陆地形（landfeatures）拥有无可争辩的主权，“这一主权不仅无害于，反而在本质上巩固了该水域中的传统捕鱼权制度。”“几个世纪以来，红海南部海域一直向两当事国开放捕捞渔业资源，并供两国自由往来穿行，……这些重要的因素足以为两国创设某种‘历史性权利’，经由历史性巩固，形成一种有利于两国的、不具有主权性质的国际地役权（servitudeinternationale）。”
此外，报告在此处的论述中将台湾与中国、马来西亚、菲律宾等国相提并论，违反了美国在年《中美联合公报》中关于“一个中国”的郑重承诺，是严肃的政治错误。报告此段论及“不只中国，马来西亚、菲律宾、越南……也占领着南海的许多岛屿和其他地物”,将其作为反驳中国历史性权利主张的依据之一，是罔顾历史、将马来西亚、菲律宾、越南对中国南沙岛礁非法侵占合法化。凡此种种，说明美国国务院的分析报告带有主观的意识形态色彩，不是客观、科学的评论，中国 不能同意或接受。
（二）《联合国海洋法公约》并不否定非主权水域中的历史性权利
美国国务院报告对南海断续线的第三种解释，首先否定了中国已提出历史性权利主张，继而又指出即使中国已经主张了历史性权利，这一主张也是违反国际法的。报告得出这一结论的主要论据是，此种类型的历史性权利并未得到《公约》的承认。报告认为，除了第10条关于历史性海湾的规定和第15条关于领海划界的历史性所有权的特殊情况之外，《公约》不承认任何与沿海国专属管辖权和公海自由相冲突的其他历史性权利主张。这一结论的论证是这样的： ，《公约》在专属经济区、大陆架和公海的条款并没有包含历史性主张的特殊规定，这就意味着对这些区域中原有历史性权利的否定；第二，中国批准《公约》，就相当于放弃了在南海断续线内、已属他国专属经济区的海域中主张历史性权利的可能性。概言之，美国国务院报告认为历史性权利只可能存在于海湾、领海等主权性质的水域中，在领海以外的非主权水域中不存在主张历史性权利的可能性。这一论点显然是有失偏颇的。
《公约》并不否认非主权水域中的历史性权利。《公约》关于专属经济区和大陆架的条款中虽然没有对“历史性权利”作出类似于第10条和第15条中的特殊除外规定，但在第62条第3款也适当顾及了专属经济区中的传统捕鱼权：沿海国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下，应准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分，并应考虑所有有关因素，包括“尽量减轻其国民惯常在专属经济区捕鱼的国家经济失调现象的需要”。规范半闭海的第条要求半闭海沿海国在养护、探勘和开发海洋生物资源时应开展合作。显然，在南海这样的半闭海海域，沿海国应当相互顾及彼此的渔业利益的传统捕鱼权。与主权性历史性权利相比，尽管非主权性历史性权利在领海或专属经济区划界中发挥的作用有限，但仍是沿袭历史用途、保护传统利益的主要依据。简言之，《公约》承认半闭海沿海国非专属和非排他的传统捕鱼权，长期存在的传统权利应当受到国际法的尊重和保护。
《公约》签署之后的很多国际判例肯定历史性权利的存在。年突尼斯诉利比亚的大陆架划界案（ContinentalShelf(Tunisiav.Libya)）中，国际法院认为历史性权利必须受到尊重：“第三次海洋法会议中的公约草案中既没有关于历史性权利的概念，也没有“历史性水域”或“历史性海湾”的详细阐述。但“历史性海湾”、“历史性所有权”或历史原因在一定程度上构成了公约规则的保留。（历史性权利）事项将继续由一般国际法支配，一般国际法并没有为其提供一项单独制度，而只是为每个具体、认定的“历史性水域”或“历史性海湾”案例提供一项特殊的制度。”法院进一步认定：“突尼斯的历史性权利和所有权与专属经济区的概念更为密切。”
在年的厄立特里亚诉也门仲裁案中，仲裁法庭也肯定了两国在领海以外的争议水域中的历史性权利主张，认为传统捕鱼权制度“为了两国渔民的利益而存在，本质上不是随着《公约》创设的海域制度而产生的，而是在两国领海以外的水域中一直存在的。
在6年巴巴多斯与特立尼达和多巴哥的划界案（Barbados/TrinidadTobago）中，巴巴多斯主张的历史性捕鱼权所在的海域与特立尼达和多巴哥主张的专属经济区发生重叠。由于《公约》第（1）（a）条将“有关（沿海国）对专属经济区内生物资源的主权权利或此项权利的行使的争端，包括关于其对决定可捕量、其捕捞能力、分配剩余量给其他国家、的斟酌决定权的争端”排除在导致有拘束力裁判的强制程序之外，仲裁法庭无权对特立尼达和多巴哥专属经济区内的巴巴多斯渔民的捕鱼权问题进行管辖。尽管如此，仲裁法庭认为，特立尼达和多巴哥有义务与巴巴多斯开展有诚意的谈判，并准许巴国渔民进入其专属经济区继续行使传统捕鱼权，虽然该传统捕鱼权的行使要符合特立尼达和多巴哥关于养护和管理生物资源的管辖权的限制和条件。特立尼达和多巴哥对巴巴多斯渔民传统捕鱼权的承认，与《公约》规定的义务是相符的。
可见，历史上形成并通过国家实践传承至今、且得到其他国家承认的非主权性历史性权利，可以在领海以外的水域非专属、非排他地行使。
（三）《联合国海洋法公约》不是规范海洋法律制度的上位法
美国国务院报告试图否定国际社会对“历史性权利由一般国际法的规则和原则支配”这一共识，将《公约》作为规范全球海洋秩序的 依据。报告认为，““历史性所有权”和“历史性权利”是不属于《公约》规范的事项，因而继续由一般国际法的规则和原则支配”的观点是不符合国际法的，也没有正确理解《公约》的综合性。报告给出的理由是，《公约》为海洋的各个部分都规定了法律制度，包括航行、油气开采、捕鱼等事项实际上都由《公约》进行规范，因而一国不能在这些事项上通过主张一般国际法下的历史性水域或历史性权利来损抑《公约》的规定。概言之，报告认为，《公约》不允许一国将一般国际法作为主张与《公约》规定相冲突的海洋管辖权的依据。
美国国务院报告以《公约》来否定一般国际法，把《公约》作为海洋法领域高于一般国际法的依据的观点是不能成立的。《公约》在序言中就已确认，对于《公约》“未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。对于《公约》作出规定的事项，“其他国际法规则”也是必要的依据和准则。例如，不能违反《联合国宪章》所体现的国际法原则是行使无害通过权的必要条件之一；国际海峡沿岸国的主权或管辖权的行使受到其他国际法规则的限制；船舶和飞机在国际海峡、专属经济区以及公海中行使航行自由时也不能违反《联合国宪章》所体现的国际法原则；大陆架和专属经济区的划界也应在《国际法院规约》第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决；对于专属经济区中剩余权利的分配，也应在公平的基础上解决。《公约》条款中所提及的“其他国际法规则”不仅意指国际海事组织等机构制定的规则，当然还包含一般国际法规则，如《联合国宪章》所体现的国际法原则以及《国际法院规约》第38条所指的国际习惯、一般法律原则、公允及善良原则等。
《公约》无法解决也不予干涉的事项必须适用一般国际法规则，《公约》对此的规定也是清楚的。例如，领土主权的取得和归属问题。《公约》在序言中明确，“在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序”。《公约》的强制解决争端程序也不适用于领土主权归属的争端。领土主权问题对各国的海洋权益有重要的影响，应当依据一般国际法中关于领土取得的规则来解决。由此可见，《公约》不仅没有否定，也无法否定一般国际法发挥作用。一般国际法与《公约》是两个并行不悖的法律体系，在二者交汇之处，《公约》保持了对一般国际法的尊重和顾及。
历史性权利受一般国际法原则和规则支配，独立于《公约》普遍规则而继续发挥着作用。这种作用表现在两个方面：其一，《公约》作为海洋法领域的普遍性公约不可能考虑到所有特殊情况，历史性权利为不宜适用《公约》普遍规则的特殊情况提供了救济与补充。其二，历史性权利是一种独立的制度，[29]按照自己的规则运行，在与普遍规则的协调和平衡过程中促进了《公约》规则的发展和完善。
四、中国在南海的主权和海洋权益符合国际法
中国在南海的活动已有0多年的历史。中国最早发现、命名和开发经营南海诸岛，最早并持续对南海诸岛实施主权管辖。中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。二十世纪70年以后，一些南海周边国家开始侵犯中国对南沙群岛的主权和海洋权益。近年来，个别国家不断制造事端，不仅严重侵害中国的领土主权和海洋权益，也使南海逐渐成为世界上海洋争端最复杂的海区之一。南海问题的实质是部分周边国家非法侵占中国的岛礁和侵犯中国的海洋权益。美国国务院报告以中国的南海断续线为抓手，肢解《公约》，以偏概全，否定一般国际法，得出的结论不是全面、客观和科学的结论。
（一）中国在南海的权利
中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。在18世纪以前，“无主地归于先占”是国家取得领土主权的基本规则之一。古代中国的发现足已证明中国对南海诸岛的领土主权。中国政府对在这些群岛上及周边海域内的种植、捕捞等生产经营活动予以准许，收缴税赋，派遣水师巡防海疆等实际管辖措施，有效地行使和巩固了主权。大量的历史事实和证据证明南海诸岛自古以来就是中国的固有领土，不是无主地，越南、菲律宾等国不能通过“发现”或“先占”对中国的南海诸岛取得领土主权。
年9月，当时的中国政府内政部正式颁布法令，将南海的四组群岛一并划入广东省的辖区之内，由广东省对南海诸岛行使行政管辖权。年4月，西沙群岛和南沙群岛划归新成立的海南特别行政区管辖，由海军代管。年中华人民共和国成立以后，中国政府和人民继续对西沙和南沙群岛进行管辖和经营建设。直至二十世纪70年代，中国政府一直在和平、持续、有效地行使着主权和管辖权。基于中国对南海诸岛的领土主权，中国对作为南海诸岛附近海域的领海拥有无可争辩的主权。
中国在南海的相关海域享有主权权利和管辖权。“陆地统治海洋”是国际法的基本原理，国家对陆地领土的主权是海洋权利的基础。正如年国际法院在尼加拉瓜-哥伦比亚案的判决中所强调的，“国家对大陆架和专属经济区的权利基于陆地统治海洋的原则”，“陆地是一个国家对其领土向海延伸部分行使权利的法律渊源”。中国依据国际海洋法，建立了领海基线制度，确定了各管辖海域的宽度以及在各管辖海域的主权权利和管辖权。
年9月4日，中华人民共和国政府发表关于领海的声明，重申东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛等岛屿是中华人民共和国的领土，确认中华人民共和国的领海宽度为十二海浬，领海基线采用直线基线法确定。年2月25日颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》重申上述领海制度。年5月15日，中华人民共和国政府宣布了中国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线。年6月26日颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》明确中国对专属经济区和大陆架的权利。中国依据包括《公约》在内的国际法以及相关国内法，在南海享有领海、专属经济区和大陆架，对相应海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。上述权利和权利主张符合包括《公约》在内的国际法，具有充分的法理依据。
中国在南海享有历史性权利。如上文所述，《公约》并不否定一国通过国家实践传承至今、且已得到他国承认的历史性权利。历史性权利得到《公约》的承认与尊重，在《公约》文本的多处有所体现。《公约》多次强调，有关国家在进行海洋划界、渔业生产等活动时，业已建立的历史性权利应当得到充分尊重。
南海自古以来就是中国渔民传统生产活动的重要场所。中国人民开发利用南海渔业资源的历史十分悠久。汉代以来的大量古籍、史料记载了古代中国在南海诸岛及其海域的物产开发、捕鱼、航行和沉船沉物的打捞及保护等活动。至唐宋时代，中国在南海的渔业活动已经形成了每年冬季乘东北季风至西沙群岛和南沙群岛作业，次年春末夏初再乘西南季风返回销售鱼货和进行补给的传统生产模式。明清以来，中国渔民在南海诸岛居住并从事捕捞、种植等生产活动，从自发到有组织，得到中国政府的准许、支持，中国政府对这些生产开发活动进行了管理。中国在南海的历史性权利是在长期的历史过程中，通过资源开发活动和官方管理行为逐步形成和确立的，依据习惯国际法而取得，建立在持续一贯的国家实践基础上，为历代中国政府所长期坚持和行使。中国在南海的历史性权利符合《公约》和一般国际法的原则和规定。
（二）南海断续线体现了中国的权利和立场
第二次世界大战结束后，中国政府恢复对曾被日本在侵华战争期间非法侵占的南海岛礁行使主权，派遣军政官员乘军舰前往南海岛礁举行接收仪式，树碑立标，派兵驻守，进行地理测量。年，中国政府对南海诸岛进行了重新命名，并于年在公开发行的官方地图上标绘了11段的南海断续线。
年10月1日中华人民共和国成立以后，在公开出版的官方地图上继续标绘南海断续线。初时多以年内政部方域司编制、商务印书馆出版的《中华民国行政区域图》为版本和依据绘制，编绘、出版皆由私营出版社为之。例如，年9月，亚光舆地学社出版的由金擎宇、凌大夏、金竹安编绘的《中华人民共和国分省地图》（初版）。该图集在第1页“全国地形图”附图和第42页“南海各岛屿”图中，在南海位置标绘有南海断续线，最南端标绘在曾母暗沙之外，线内绘有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。年3月，亚光舆地学社出版的《广东分县详图》，所附“南海诸岛图”中，标绘有最南端在北纬4度附近的南海断续线，南海四组群岛标在线内，并在南海海域标注“中华人民共和国”字样。
年，经国务院审定后，取消了海南岛与越南海岸之间的两段，在台湾岛与琉球群岛之间增加了一段，形成了南海九段、台湾岛东侧一段的基本格局。此后，中国官方出版的地图，凡涉及南海都标有九条断续线。年，地图出版社出版1:万《中华人民共和国地图》挂图，继续沿用南海九段线。国家测绘局1年编制的《中国国界线画法标准样图》（1:），是中国政府对南海“断续国界线”图示的法定表示。这表明，中国政府对南海断续线在地图上的标绘方式予以标准化。并且，这种标准化的地图代表了中国政府关于南海断续线画法的立场。9年5月7日，针对越南、马来西亚等国提交南海二百海里外大陆架划界案，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交照会，附有标有断续线的南海地图。
南海断续线集中体现了中国在南海的主权和相关权利主张权利：对南海诸岛及其附近海域的主权，对这些岛礁周边海域及其海床和底土的主权权利和管辖权，以及包括捕鱼、航行等活动在内的历史性权利。
（三）中国在南海的权利和立场具有国际法依据
国际条约和国际惯例都是《国际法院规约》第38条所指国际法的渊源。包括《公约》在内的条约并不能穷尽国际法规则，习惯法的产生与发展主要借助于国家实践。条约法和习惯法不是相互排斥而是相互补充、并行不悖的。南沙岛礁主权归属的取得和确定有赖于习惯国际法规则，《公约》不能作为决定陆地领土归属的依据，也不是解决南海诸岛主权争端的法律依据，“妥为顾及所有国家主权”是适用《公约》确定缔约国海洋权利的前提。《公约》本身也明确规定，对于“本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”显然，《公约》并不排斥、否定中国依据一般国际法享有的历史性权利。
在专属经济区制度和历史性权利，特别是传统捕鱼权的关系问题上，也有学者主张《公约》建立的专属经济区制度取代了历史性权利，至少取代了历史性捕鱼权。然而，截然相反的观点认为，在《公约》确立了专属经济区制度之后，历史性捕鱼权仍应得到尊重。那种认为《公约》创设专属管辖权就意味着推翻了传统权利的观点不仅缺乏说服力，而且在概念和法律逻辑上也存在缺陷。显然，《公约》也是国际法的组成部分，不能排除、否定其他国际法规则的存在。《公约》所确立的海洋法律制度与习惯国际法规则是并行不悖的——恰如时装与古董衣，纵有新旧之分，然无高下之判。
五、结语
中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，在相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权，在南海海域享有历史性权利。中国在南海的主权、权利及相关主张是在长期的历史过程中形成和发展起来的，一直为中国政府所坚持，符合包括《公约》在内的国际法。南海断续线是这些权利的形象概括，它产生于《公约》之前，长久地客观存在。这是美国国务院报告所不能否定的，应予正视和承认。
美国国务院关于南海断续线的报告无论从内容上还是发布的时间点上都凸显了插手南海争端，蓄意声援菲律宾，继而影响南海仲裁案审理的意图。报告的内容割裂历史，论点和论据缺乏充分的国际法依据。在对历史性权利的分析上含糊其辞，出现了多处逻辑漏洞。报告虽然表面上承认历史性权利可以在非主权水域中以低于主权的形态而存在，但论证中却无视和否定中国在这片水域自远古一直延续至今的传统权利和利益。报告通过对《公约》的片面、过度解释来否定一般国际法的作用，用在后的《公约》去排除他国既已取得和存在的在先的权利，进而否定中国在南海的历史性权利。这种偷换概念、以偏概全的论证缺乏科学性，是没有说服力的。
来源：本文转载自《法学评论》年第3期
作者：贾宇
武汉大学国际法研究所
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